高石市情報公開審査会答申第29号
(他市の学校給食視察内容の不存在)

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○ 学校給食調理業務の委託に係る保護者説明会で、高石市教育委員会が、他市では調理場のドライ対応、民間ノウハウを生かした衛生管理が行われている旨の説明をしたため、その市と衛生管理の内容がわかる文書の情報公開請求をしたところ、公文書不存在による非公開決定を受けました(情報公開請求を1ヶ月以上も放置されたため、非公開決定があったとみなして異議申立てをした後、公文書不存在による非公開決定を受けました。)。このため、異議申立てを行い、このほど高石市情報公開審査会から答申が出されたものです。答申は、教育委員会の行った公文書不存在による非公開決定は妥当としていますが、本来公文書として作成され、管理されるべき文書が個人的な管理に任されているのは問題であると指摘し、高石市情報公開条例の目的を達成するために適切に文書を作成し、保存するよう強く要請するとしています。また、公開決定等が遅延したこと、弁明書の提出が遅延したこと、弁明書の内容が不十分であることについて、情報公開制度と不服審査制度の目的の達成を困難にさせるので、今後、このようなことがないよう、適切な対応を厳に求める旨の意見が付けられています。


                          答申第29号(諮問第48号)
                             高石総庶第20398号
                              平成20年1月16日

 高石市教育委員会 様

                             高石市情報公開審査会
                             会長 清 原 泰 司

                答  申  書

 平成19年2月21日付け高石教委総第4817号で諮問のあった「2006年10月5日に高石
小学校で行われた給食の委託に係る説明会の議事録に記載されている『他市では、委託業
者でドライ対応も行い、民間ノウハウを生かした衛生管理が行われている旨を説明』の民間
ノウハウを生かした衛生管理が行われている市とその衛生管理の内容がわかる文書」(以下
「本件文書」という。)の公文書公開請求(以下「本件請求」という。)に対する公文書不
存在による非公開決定(以下「本件処分」という。)について、次のとおり答申する。

異議申立人  高石市職員労働組合 執行委員長 小倉望
被異議申立人  実施機関 高石市教育委員会

1 審査会の結論

 実施機関の行った本件処分は妥当である。しかし、実施機関には、高石市情報公開条例
(以下「本条例」という。)第27条第1項に規定された適正な文書管理を行う努力義務に
違反したことについて反省を求めるとともに、本条例の目的を達成するために適切に文書
を作成し、保存するよう強く要請するものである。

2 異議申立ての趣旨及び経過

(1) 異議申立ての趣旨

 本件異議申立ての趣旨は、異議申立人が行った本件請求に対して実施機関の行った本件
処分を取消し、本件文書を公開するとの決定を求めるというものである。

(2) 経過

 異議申立人は、本条例第6条第1項の規定に基づいて、実施機関に対して2006年11月
13日付けで本件請求を行った。
 異議申立人は、2006年12月20日付けで、本条例第12条第3項の規定により、実施機
開か同条第1項に規定する期限内に公開決定等を行わなかったとして公文書非公開決定が
あったとみなし、行政不服審査法第6条の規定に基づいて、実施機関に対して異議申立て
を行った。
 実施機関は、本件請求について、公文書不存在による非公開決定を行い、平成18年12
月28日付け高石教委総第3823号で異議申立人に通知した。
 実施機関は、平成19年2月21日付け高石教委総第4817号で高石市情報公開審査会(以
下「審査会」という。)に諮問した。

3 異議申立人の主張の要旨

 異議申立人の主張は、異議申立書、反論書及び口頭意見陳述によると、概ね次のとおり
である。

(1) 弁明書の再提出を求める

 実施機関の弁明書によると、他市の民間ノウハウ(これは、民間ノウハウではなくドラ
イ方式による調理方法のことである。)を生かした衛生管理を視察したときの復命書は、「高
石市職員服務規則第11条第2項ただし書の規定により復命書の作成を省略し、これを口頭
で上司に報告した」としている。高石市教育委員会の所管に属する職員の給与、勤務時間
その他の勤務条件に関する規則により準用される高石市職員服務規則第11条第2項は、「出
張した職員は、帰庁後速やかに復命書(様式第6号)により上司に報告しなければならない。
ただし、特別の場合又は軽易な事項は、口頭でこれをすることができる。」と規定し、出張
した職員には、復命書を作成し、上司に報告する義務を課しているが、例外として、特別
の場合と軽易な事項は、復命書の作成を省略し、口頭で済ますことも可能としている。と
ころが、弁明書は、適用規則及び条文を示すだけで、復命書の作成を省略したのは、特別
の場合に該当するのか又は軽易な事項に該当するのか、また、特別な場合又は軽易な事項
に該当する理由については全く説明していない。これでは、反論のしようがないので、実
施機関には、復命書の作成の省略が特別の場合か軽易な事項かいずれに該当するのか明ら
かにした上で、該当すると判断した理由を記載した弁明書の再提出を求める。

(2) 実施機関の説明を仮定した上で反論する

 実施機関は、復命書の作成を省略した理由について具体的には何も説明していないので、
実施機関が「民間ノウハウを生かした衛生管理の視察は、学校給食の衛生管理上重要な事
項ではなく、高石市職員服務規則第11条第2項に規定する軽易な事項に該当するので復命
書は作成しなかった。」と説明したと仮定して次のとおり反論する。

@ 高石市職員服務規則に基づいて復命書は作成されているはずである

学校給食の衛生管理は、食中毒等の事故を防止するために重要な事項である。文部科学
省は、調理の手順等を詳細に定めた「学校給食衛生管理の基準」を定め、実施機関は、こ
の基準に基づく「高石市学校給食衛生管理マニュアル」を作成し、このマニュアルに定め
られた手順に従って調理が行われている。学校給食の安全を確保する心臓部が衛生管理で
あり、それを具体的に担保するものが衛生管理マニュアルである。
 実施機関は、他市に民間ノウハウ(民間ノウハウではなくドライ方式による調理方法の
ことである。)を生かした衛生管理を視察しに行ったのであるが、これは、学校給食調理業
務の委託を前にして、委託で調理が行われている実情を確認しようとする意味があり、そ
の視察内容は、高石市で実施しようとしている委託に係る衛生管理にとって重要な内容で
あったと考えられる。また、視察は、文部科学省がドライ方式を推進し、ドライ方式への
切替が重要な課題であると実施機関は認識しているはずであることからも重要な事項であ
ったと考えられる。したがって、視察者は、復命書を作成し、上司に報告し、あわせて、
学校給食事務を担当している部下や同僚にも報告したはずである。仮に、復命書が作成さ
れていないのであれば、上司や部下、同僚は口頭の報告しかされていなかった又は報告す
らされていなかったことになるが、それでは、「民間ノウハウを生かした衛生管理」の内容
が視察者の記憶にしか残らず、時間の経過とともに記憶の内容が曖昧になったり、忘れら
れたりし、また、視察者以外は視察内容を知らないということにもなり、適正に学校給食
調理業務の委託に係る衛生管理が行われなかったり、人事異動があっても引継ぎできない
などという事態が生じる可能性が高い。しかし、学校給食の安全を確保する心臓部にあた
る衛生管理の実情を視察してきて復命書が作成されていないというような不適切な事務執
行は、行政機関における事務執行として、一般的にあり得ない。衛生管理の視察内容は、
高石市職員服務規則第11条第2項の「軽易な事項」には該当せず、復命書は作成されてい
るはずである。本当に復命書が作成されていないのであれば、高石市職員服務規則第11
条第2項に違反する。
 また、保護者説明会において、実施機関は、「他市では、委託業者でドライ対応も行い、
民間ノウハウを生かした衛生管理が行われている」という説明をしているが、復命書がな
いのであれば、この説明は、視察者の記憶に頼った説明であり、説明内容が正確であった
かどうか何の担保もないことになる。しかし、実施機関がこのような杜撰な説明をするこ
とは、行政機関としては本来あり得ない。したがって、復命書は作成されているはずであ
る。

A 本条例及び高石市公文書管理規則により復命書は作成されているはずである

 本条例第27条は、「実施機関は、この条例の適正かつ円滑な運用に資するため、公文書
の作成、取得、保存及び廃棄を適切に行うよう努めなければならない。」と規定し、高石市
教育委員会事務局処務規程で準用される高石市公文書管理規則第3条は、文書管理の基本
原則として「事務は、原則として公文書により処理しなければならない。」、「文書事務の適
正かつ円滑な遂行及び情報公開条例の目的の達成を妨げることのないよう、必要な公文書
の作成又は取得を怠ることがあってはならない。」等と規定している。必要な文書が作成さ
れていないのであれば、本条例があったとしても情報公開は絵に描いた餅に終わることか
ら、このような規定が整備されたのである。したがって、高石市職員服務規則第11条第2
項はこのような観点から解釈されなければならず、同項に規定する「軽易な事項」とは、
事務処理上の必要性からのみならず、説明責任や知る権利など本条例の目的を達成する必
要性からも判断されなければならない。実施機関の事務処理上復命書を作成する必要はな
く、口頭の報告で十分と判断されるだけでなく、市民や保護者に知らせる必要もないと判
断される場合に限って復命書を作成せず、口頭の報告で済ますことができると考えるべき
である。
 前述のとおり、学校給食の衛生管理は学校給食の安全を確保する心臓部であり、保護者
説明会でも質問が出されるなど小学校保護者の間でも関心の高い事項である。したがって、
視察内容は、事務処理上必要であったことはもちろん、保護者や市民に対しても説明が必
要な事項であったと考えられる。したがって、本条例及び高石市公文書管理規則の規定か
ら、視察に係る復命書は作成されているはずである。本当に作成されていないのであれば、
本条例及び高石市公文書管理規則に違反する。

(3) まとめ

 学校給食で最も重要なのは安全の確保である。その安全は衛生管理を適切に行うことに
よって確保される。他市にその衛生管理を視察しに行って復命書を作成していないという
ようなことは、およそ考えられない。したがって、視察に係る復命書は存在し、公開され
なければならない。

4 実施機関の主張の要旨

 実施機関の主張は、本件処分通知書、弁明書及び口頭理由説明によると、概ね次のとお
りである。

 民間ノウハウを生かした衛生管理については、給食調理業務委託を進めるにあたって、
他市で業務委託を行っている現況を視察する必要があったためで、視察校において、半ド
ライ方式による給食調理を含めた衛生管理マニュアルによって委託業者独自の安全衛生管
理が徹底されている事例の説明を担当職員から口頭で説明を受けた。2006年10月5日の
保護者説明会では、委託に関わる安全衛生の問題、正規職員の調理員の配置の状況、財政
問題等の説明をした。その中で、将来を見通してドライ方式にも対応できる基準が盛り込
まれた委託業者の選定基準が必要ではないかと説明し、その際に、視察した状況を一例と
して説明した。
 給食調理業務には、床が濡れるウエット方式と床が濡れないドライ方式があるが、ドラ
イ方式の方が衛生的であり、作業負担の軽減も図られる。視察校はウエット方式であるが、
委託業者が自ら機材を持ち込んで一部ドライ対応をしている。
 異議申立人は、実施機関のいう民間ノウハウを生かした衛生管理とはドライ方式のこと
で、業者委託を誘導するために実施機関はそのような説明をした、と主張しているが、民
間の持っている知識、経験の実績がドライ対応であり、学校給食調理業務の衛生管理は、
文部科学省の衛生管理基準や実施機関の衛生マニュアルに沿って行い、委託の場合は、委
託業者独自の衛生管理マニュアルもあるので、より徹底した対応になっている。
 視察の復命は、高石市職員服務規則第11条第2項ただし書の規定により復命書の作成を
省略し、これを口頭で上司に報告したことから、民間ノウハウを生かした衛生管理が行わ
れている市とその衛生管理の内容の分かる文書は存在しない。また、視察で入手したのは
委託契約の仕様書だけで、これ以外の資料は全くない。仕様書ではドライ運用もできるこ
とになっている。異議申立人には資料として渡したが、異議申立人からは、仕様書は、本
件請求で求めている資料ではないという話をされている。

5 審査会の調査結果について

 審査会は、本条例第21条第4項の規定に基づいて、事務局職員をして、平成19年9月
19日に、公用ファイル(平成18年度)である「調査報告書」綴り、「庶務」綴り、「復命
書」綴り、「予算関係1」綴り、「出張命令簿」綴り、「旅費・時間外」綴り、「情報公開請
求」綴り、「会議録」綴り、「学校保健庶務」綴り、「給食庶務」綴り、「学校給食会」綴り、
「学校給食衛生管理」綴り、「学校給食重要N0.1」綴り、「学校給食重要N0.2」綴り、「委託関
係(契約)N0.1」綴り及び「委託関係(契約)N0.1」綴りを閲覧させ、さらに、任意で教育
部長、教育部次長兼教育総務課長及び教育総務課参事兼課長代理の個人ファイルを閲覧さ
せた。その結果、背表紙に「給食参考資料」と書かれた参事兼課長代理の個人ファイルか
ら、パワーポイントで作成されたと思われる視察校のウエット仕様調理場におけるドライ
運用調理風景及び別の視察校のドライ仕様調理場を撮影した数カットの写真が発見された。
当該職員からは、デジタル写真の電磁的記録は、既に消去したとの説明を受けた。

6 審査会の判断

 審査会は、異議申立人及び実施機関の主張並びに調査結果を検討した結果、次のとおり
判断する。

(1) 本件文書の存否について

 本件請求の対象として検討すべき文書は、実施機関及び異議申立人の主張並びに審査会
の調査結果から、視察市の学校給食調理業務委託契約の仕様書(以下「文書A」という。)
と参事兼課長代理の個人ファイルから発見された視察校学校給食調理場の写真(以下「文
書B」という。)である。

@ 文書Aについて

 まず、はじめに、文書Aについて検討する。文書Aには、ドライ運用もできる旨の記載
があることから、「2006年10月5日に高石小学校で行われた給食の委託に係る説明会の議
事録に記載されている『他市では、委託業者でドライ対応も行い、民間ノウハウを生かした
衛生管理が行われている旨を説明』の民間ノウハウを生かした衛生管理が行われている市
とその衛生管理の内容がわかる文書」という本件請求内容からすれば、本件請求内容に一
応対応した文書といい得るが、異議申立人から本件請求に係る文書は文書Aではないとい
う話がされていることから、文書Aは、文書の特定という点から本件文書には該当しない。

A 文書Bについて

 次に、文書Bについて検討する。文書Bは、デジタルカメラで撮影され、パソコンに入
力され、パワーポイントで編集され、出力されたものと推測される。綴じられていたのは
参事兼課長代理の個人ファイルであり、当該職員からは、電磁的記録は消去したとの説明
があった。本条例第2条第1項は、本条例の対象となる文書を、ア.実施機関の職員が職
務上作成し、又は取得したものであること、イ.文書、図画、写真、フィルムその他これ
らに類するもの及び電磁的記録であること、ウ.当該実施機関の職員が組織的に用いるも
の(組織共用)であること、エ.当該実施機関が保有していること、の4条件を満たした
ものと規定している。文書Bは、この4条件のうち、ア、イ及びエを満たしているのは明
らかであるので、ウの組織共用性を満たしているかどうかが問題となる。すなわち、文書
Bに組織共用性があれば本条例の対象となるが、組織共用性がなければ本条例の対象とは
ならない。組織共用性は、本条例の趣旨、目的から、当該文書が作成、取得に関与した職
員個人の段階のものではなく、組織としての共用文書の実質を備えた状態にあるかどうか
で判断され、決裁、供覧等の事案決定手続きの有無は、組織共用性の要件にはならないと
解される。
 以上から文書Bの組織共用性を判断すると、視察結果の上司への口頭報告は、撮影した
写真及び仕様書を上司に閲覧させつつ報告したかもしれないが、写真は個人ファイルに綴
じられていること、いつでも個人の判断で廃棄できること、個人ファイルなので他の職員
は当該個人ファイルの保有者の了解なしには閲覧できないことから、当該職員は、個人の
執務の便宜上、デジタルカメラで撮影した写真を出力し、個人ファイルに綴じていたもの
と考えられ、文書Bは、組織共用文書とまではいえない。

B 結論

 以上から、文書A及び文書Bは本件文書ではないこと、実施機関が説明する復命書を作
成しなかった理由の当否は別として、その説明自体には一応矛盾はないことから、本件請
求に係る文書は存在しないものと判断する。

(2) 適正な文書管理について

 本件異議申立てにより存否が問題となった文書は、具体的には、視察に係る復命書であ
る。高石市職員服務規則第11条第2項によると、出張したときは、原則として視察者に復
命書の作成が義務付けられ、復命書の作成を省略し口頭で報告できるのは、特別の場合又
は軽易な事項に限られている。本件視察内容は、学校給食調理業務の委託に係る保護者説
明会で説明され、視察の際に委託契約の仕様書を入手し、調理場の写真も撮影し、撮影し
たデジタルデータは消去されたものの出力した写真は個人ファイルであるがファイルに綴
じられていた。これらのことから、本件視察は、軽易な事項というべきではない。また、
実施機関からは、特別な場合であったとの主張もない。
 一方、本条例第27条第1項は、「本条例の適正かつ円滑な運用を資するため、公文書の
作成、取得、保存及び廃棄を適切に行うよう努めなければならない」と規定し、実施機関
に本条例の趣旨、目的を達成するために必要な公文書の作成、取得等の努力義務を課して
いる。また、高石市公文書管理規則第3条は、文書管理の基本原則として「文書事務の適
正かつ円滑な遂行及び情報公開条例の目的の達成を妨げることのないよう、必要な公文書
の作成又は取得を怠ることがあってはならない。」と規定している。
 以上から、本件視察に係る復命書は、高石市職員服務規則第11条第2項の規定により作
成されるべき文書で、本条例第27条第1項及び高石市公文書管理規則第3条第3号の規定
からも作成されるべき文書であったといえる。
 また、個人ファイルに綴じられていた写真は、撮影したデジタルデータが消去されたた
め、視察内容が記録された唯一の文書である。それが組織共用文書とならないような個人
的な管理にまかされているのは、本条例第27条第1項及び高石市公文書管理規則の趣旨か
ら逸脱しているといわざるを得ない。
 よって、実施機関が本件文書を保有していないことは、本条例第27条第1項に規定する
適正な文書管理を行うべき努力義務を怠ったといわざるを得ず、審査会は、実施機関に、
本条例の目的を達成するために適切に文書を作成し、保存するよう強く要請するものであ
る。

(3) 意見付記−本件請求及び本件異議申立てに係る実施機関の対応について

 本件異議申立てに係る実施機関の対応について、次のとおり意見を述べる。
 本件請求は、平成18年11月13日に行われたのであるが、本条例第12条第1項で規定
されている公開請求のあった日から15日以内という公開等の決定期限を大幅に越えた平
成18年12月28日付けで本件処分が異議申立人に通知されている。異議申立人は、その間
の平成18年12月20日に、本条例第12条第3項の規定により、非公開決定があったとみ
なして本件異議申立てを行っている。
 また、本件異議申立ては、平成18年12月20日に行われているのであるが、審査会に諮
問されたのが異議申立てから2ケ月も経過した平成19年2月21日、弁明書の提出は、諮
問から4ケ月以上も経過した平成19年7月12日で、しかも、詳しく非公開の理由を述べ
るべき弁明書であるにもかかわらず理由の説明は不十分であった。
 公開請求及び異議申立てに対するこのような実施機関の対応は、市民の知る権利を保障
し、市に説明責務を果たさせ、公開等の決定に不服がある場合に公正かつ簡易迅速な権利
救済を図るという本条例により設けられた情報公開制度及び不服審査制度の目的の達成を
困難にさせる。審査会は、実施機関に、今後、このようなことがないよう、適切な対応を
厳に求めるものである。

○ 審査の経過

平成19年 2月21日 諮問
      7月12日 弁明書の受理
      8月 7日 反論書の受理
      8月28日 口頭意見陳述、口頭理由説明
      9月10日 審議
      9月19日 調査の実施
     11月 9日 審議
平成20年 1月11日 審議
      1月16日 答申

(2008.2.6 掲載)

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